农业保险的必要性 论建立政策性农业保险制度的必要性 　摘要：农业地位的重要性、农业的弱质性、农业高风险性与农业保险产品准公共物品性质等要求我国必须建立政策性农业保险。本文在分析我国商业性农业保险萎缩原因的基础上，阐述了建立农业政策性保险的必要性，继而提出了建立政策性农业保险制度的具体措施。　　 关键词：政策性农业保险 内涵 必要性 措施　　农业保险被视为现代农业可持续发展的三大支柱之一，是ＷＴＯ框架下政府国内支持的主要举措。农业保险可以分散风险，增强农业防灾抗损的能力，减少非必然损失；促进农业资源的合理配置, 保障农业投资安全,促进农业生产新技术的研制和应用；促进农产品总量的增加和质量的提高, 有助于市场稳定,增加消费者福利，对于保障农业的再生产具有重要意义。 　　 一、我国农业保险的发展现状 　　我国是一个农业大国，农业保险理应拥有广阔的市场。然而，自上世纪90年代恢复办理农险业务以来，农业保险就长期处于停滞不前、日益萎缩的状态，保费收入呈明显的下降趋势。据调查，1993年到2004年保费收人从近6亿元下降到不足4亿元。2004年我国农业险保费收入3.77亿元，同比减少0.88亿元，负增长18.86%。按全国2.3亿农户计算，户均投保费用不足2元。另外，在保费收人大幅下降的同时，险种数目也在不断减少，由最多时候的60多个险种，下降到目前的不足30个。农业保险出现萎缩主要有以下几个方面的原因： 　　 (一)高风险、高赔付率、高经营费用，使农业保险经营一直处于亏损状态 　　我国属于自然灾害比较严重的国家，每年因天灾造成的农业经济损失巨大，然而高风险必然导致高赔付率；1993一2003年我国农业保险赔付率不断上升，2003年达到92.1%，大大高于保险界公认的70%的临界点，致使商业保险公司入不敷出；另外农户的逆向选择和道德风险也加大了保险公司的展业、承保、定损、理赔的难度，提高了赔付率和经营成本。农业保险虽然市场巨大，但高赔付率、高风险使得各商业保险公司避而远之，最终导致农业保险的有效供给不足。 　　 (二)农民收入低水平与农险高保费率形成了强大反差,限制了农民的投保能力 　　首先，农险费率取决于农业生产损失率, 高赔付率要求高保费率。这样确定的收费标准，在没有政府补贴的状况下，我国绝大多数农民无法承受。其次，由于政府长期采用财政拨款救济灾民的风险处置方法，很容易使农民将此作为一项应有的“期望权”，认为它是一种“不收保费”的保险，这种政策导向了阻碍了农民参加农业保险的热情。再次，过低的农产品价格和商品化程度也降低了农业险的“可保性”。使我国农业保险徘徊于日益萎缩的怪圈。 　　农业保险陷入了“高赔付率保险公司保不起、高费率农民买不起”的两难境地，以致保险“投保越多、费用越低、保障越足”的大数法则难以发挥作用。这样,在理论上农业保险的需求曲线和供给曲线无法交融，农险市场就出现了供需双冷的局面。没有政策扶持,农业保险仅靠市场机制是难以维系生存和发展的，农业保险就在这两难中日渐萎缩。 农业保险的必要性 　　 二、政策性农业保险内涵及建立的必要性 　　世界各国农业保险发展的历程表明，政府积极的政策性农业保险运作是农业保险得以发展的重要保证。2004 年中央“一号文件”提出：“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。”2005年中央“一号文件”再次指出：“扩大农业政策性保险的试点范围”，这两个“一号文件”无疑为我国政策性农业保险制度的建立提供了依据。 　　（一）政策性农业保险的内涵 　　政策性农业保险就是为实现政府的农业和农村经济发展的政策目标而建立的农业保险制度。政策性农业保险是非营利性质的，其标的是一些关系国计民生的农产品，比如稻谷、小麦、玉米、大豆、生猪、绵羊、油菜籽等。政策性农业保险实质上是政府主导的农业保险，政府不仅参与宏观决策，而且要介入微观经营管理活动；另外，政府要为这类业务经营提供补贴、财政优惠措施以及行政便利措施，以保证制度的可持续性。 　　（二）政策性农业保险的必要性 　　 1.从农业、农业风险、农业保险特点的角度论证。农业是基础产业、弱质产业,又面临自然和市场双重风险，决定了农业是一个特殊的、需要政策性保护的产业；农业风险的特殊性，如高度相关性使农业风险难以满足传统保险理论关于理想的可保风险的条件，这决定了农业保险不宜采用纯商业性模式而应采用政策性模式；农业保险准公共物品的属性和外部正效应的存在,也要求由政府来提供政策性农业保险；农业保险存在保费率难以界定、道德风险和逆向选择难以防范以及定损理赔困难等特殊技术障碍，这些都要求政府把农业保险以政策性保险的形式提供给农民。 　　 2.从我国加入WTO后发展趋势的角度论证。我国已加入ＷＴＯ，对农业风险的管理就要求运用符合ＷＴＯ规则的方式和手段来进行,这样原有的一些农业补贴政策和措施就要取消，但农业保险属于世界贸易组织规则允许和提倡的“绿箱政策”，世界上很多国家都把发展政策性农业保险作为扶持和保护农业的政策措施。因此我国政府应积极借鉴国外经验，建立符合我国加入ＷＴＯ后发展要求的政策性农业保险体系，为我国农业发展建立保障体系。 　　 3.从我国发展农业保险实践的角度论证。我国农业保险自1982年恢复至今20多年的发展历程,表明政府的重视程度与我国农业保险业务发展的状况呈正相关关系。在政府的支持下,我国的农业保险曾出现快速发展，如保费收入从1982年的23万元猛增到1993年的8.6亿多元，年均递增127%。而1993年以后，农业保险业务全面商业化，农业保险失去了政府的支持，农业保险业务出现了全面萎缩。 　　 4.从世界各国发展农业保险经验的角度论证。 农业保险在世界范围的发展已经有100多年的历史，在40多个已建立了较为健全的农业保险制度的国家中还没有一个国家真正实现农业保险的市场化经营。在世界各国，农业保险都是一种政策性很强的保险，都要求发挥政府的主导作用，在实际运作中，各国政府也都确实给农业保险以多方面的支持。 　　 5 .从政府在农业保险中的不可替代性角度论证。首先,政府能够利用强制力为农业保险提供一个完备的法律框架。而且，只有政府的强制力,才能保证必要时绝大多数人投保，以发挥大数法则的作用；其次，政府举办农业保险有利于农业资源的合理配置。如果政府运营,就能够依靠自身的权威充分调动各方面的力量参与农业保险的防损、定损等技术问题，合理配置人力资源，节约运行成本；最重要的是，农业保险由政府来经营，政府不会把节余作为利润，而是把它作为风险准备金。即使经营亏损,政府也不会撇下农民不管，从而保证了农民投保的积极性。 农业保险的必要性 　　 三、建立我国政策性农业保险制度的措施 　　（一）构建政策性农业保险的组织制度 　　选择适合的组织制度是政策性农业保险制度成功的关键因素之一。借鉴国际经验,结合我国当前的实际情况, 笔者认为我国政策性农业保险组织体系应突破单一格局,向多元化发展。 建议尽快建立国家农业保险公司，走一条有政府资金支持、农民互助共济、多渠道、多层次合作的农险路子 ,切实为广大农民提供有力的保障。 　　组建国家农业保险公司，是推动中国农业保险发展的关键所在。由政府设立专门的政策性保险公司作为农业保险的核心组织,引导农业保险发展方向是最切合我国国情的。这种专门的农业保险公司必须是专门承担政策性农业保险业务的,并且还有专门的健全的监管体系。建立专门的政策性农业保险公司可以切实的保证农业保险的政策性，通过国家农业保险公司来贯彻实施政府推动农业保险发展的各项政策措施，从而带动整个农业保险市场的发展。 　　组建国家农业保险公司，资金来源于财政预算拨款，包括中央财政和地方财政。政府补贴经营管理费用，并免除国家农业保险公司的一切税赋。其机构可分设至地、市一级，业务上采取垂直领导。国家农业保险公司不直接参与农业保险的原保险业务，其主要职责就是贯彻实施国家对农业保险的各项支持政策，具体包括:(1)向经营政策性农业保险范畴业务的农业保险公司、农业互助合作保险社以及县级农业互助合作保险联合会提供费用补贴，并向投保农户和农业生产经营组织提供保费补贴。（2）向所有的农业保险公司、县级农业互助合作保险联合会提供技术支持以及再保险支持。（3）负责管理镇级农业互助合作保险社及县级农业互助合作保险联合会积累的准备金，并在发生赔付支出时进行资金划转。（4）建立农业巨灾风险基金，并在发生巨灾损失时履行巨灾风险保障的职能。 　　建立各类农业保险机构，形成多元化的经营格局。在充分发挥国家农业保险公司主渠道作用时，根据不同地区需要，鼓励大力发展与之相适的农业保险模式，如：成立由农民自己组成的非盈利的农业保险合作组织。发展农业合作保险组织不仅可以有效降低经营成本，扩大承保范围，而且有利于避免道德风险，降低监督成本和保险赔付率。还可以发展农业相互保险公司、农业保险风险基金会、农业保险互助会、保险公司与地方政府等有关部门联合共保等多种形式的农村保险组织。 农业保险的必要性 　　 一般来说，在农民收入水平相对较高的地区，可以考虑采取商业性保险公司与地方政府联合经营的模式；其他农业商品化程度较低，政府财政有限的地区，应该更多地强调发挥农民积极性，在自愿、互利的基础上建立农村互助合作保险社。政府应实施一些优惠的税收政策和适当的保费补贴政策，鼓励市场上已有的商业性保险公司积极参与中国农业保险市场的开发。同时也积极引进外资农业保险公司，共同推动中国农业保险市场的发展，以尽快形成多元化、多层次、全方位的农业保险市场新格局。 　　 (二)加快农业保险立法 　　农业保险是一种特殊的复杂险种,商业保险法以及其它政策性保险法都无法涵盖农业保险，农业保险必须单独立法，而我国目前还没有相应的法律。农业保险的意义和作用远远没被广大农民特别是各级政府所认识，所以，建立农业政策性保险制度，立法必须先行。 　　 1.在农业保险法律中确定农业保险的性质以及政策性属性，并区分不同性质的保险活动,实行分类管理。要根据农业保险商业性、政策性特征,确定保险双方权利义务、经营目的、经营原则、经营主体、经营范围、经营方式与方法等。 　　 2.加强农业保险立法,明确政府在农业保险中应发挥的职能和作用。用法律的形式明确规定政府管理职能和支持方式，包括对农业保险的优惠政策、金融支持、技术支持、财政补贴等。 　　 (三)加大政府扶持力度 　　纵观世界各国，几乎实行农业保险的国家都对农业保险实行保费补贴、经营费用补贴和税收减免以及对其它农业保险商业经营机构提供再保险等政策支持。我国政府应充分利用好WTO规则下的“绿箱政策”，加大对农业保险的扶持力度。 　　 1.提供保费补贴，以刺激农业保险需求。作为准公共物品，农业保险的购买和消费具有正外部性特征，由农民独自承担购买农业保险的全部成本和社会责任有失公平，费率过高将加剧农业保险有效需求的严重不足。因此，政府应对农险投保人进行保费补贴，刺激和增强其农业保险的有效需求。 　　 2.提供再保险支持和经营费用补贴，实行减免税政策，增加农业保险的供给。政府应对农业保险经营机构提供经营费用补贴和再保险支持，实行减免税政策，鼓励农业保险供给。 　　 3.多方筹措资金。如果全面开展政策性农业保险，政府可能难以承受巨大的补贴负担，因而，应考虑多方筹措资金。一方面，改政府直接补贴为间接扶持，各级政府可以通过建立农业保险制度改变传统的扶贫补贴方式，将救济、补贴转化为农业保险费补贴。另一方面，国家和省市两级政府应建立农业保险发展基金，用于支付农业保险的补贴。 　　农业保险的本质属性之一是政策性，政策性农业保险是我国农业保险发展模式的必然选择，建立政策性保险公司势在必行，只有充分发挥政策性农业保险中政府的主导作用，同时鼓励农业保险的多元化发展，才能真正体现农业保险的稳定器作用，农民的利益才能得到切实的保障。