根据1995年3月国务院发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，我国实行社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度模式。这既体现了公平与效率的统一，又能缓解人口老龄化可能带来的养老金财务危机。然而，由于未能有效解决转制成本，在社会统筹基金与个人账户基金混账管理的情况下，"统、账"基金相互调剂使用，致使基本养老保险个人账户"空账"运行，且"空账"规模呈迅速增大态势，以至于到2005年底全国个人账户基金"空账"规模累计超过8000亿元。为了从制度上防止社会统筹挤占挪用个人账户基金，真正做实个人账户，2000年12月国务院颁布的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》明确规定"社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理"、"社会统筹基金不能占用个人账户基金"。2001年7月，国务院在辽宁省进行做实基本养老保险个人账户的试点工作。截至2006年底，全国已有11个省区市开展做实个人账户试点，共做实个人账户资金485亿元，2007又增加江苏、浙江和广东三省。由此出发，充分考虑到个人账户具有完全积累性质，我国基本养老保险个人账户基金的规模将越来越大。基于人口预期寿命，个人账户最长将存在几十年，财务风险很大。而从辽宁等省的试点情况及国际经验来看，个人账户基金只能存入银行或购买国债是根本不可能实现保值和增值的，其投资风险更大。因此，探索基本养老保险个人账户基金的投资政策安排，具有非常重要的理论价值和实践意义。一、养老保险个人账户基金的性质与政府角色从理论上分析，与社会统筹账户资金的"公有"性质不同，基本养老保险个人账户资金是一种完全由劳动者自己缴费并属个人所有的养老金，实质上是劳动者延期的报酬，具有私人性质。这样，如果个人账户资金与社会统筹资金一样与被无差异地纳入政府集权模式，由政府统一、集中管理与投资运营，无疑扭曲了政府的行为边界，可能使其服务于政治目的而非经济效益。换言之，基本养老保险个人账户基金的性质决定了采取政府统一和集中管理的组织架构存在先天性的制度缺陷。进一步分析，基本养老保险个人账户基金的私人性质与政府的集权管理存在冲突，政府的集权管理模式在实质上剥夺了作为社会保障制度责任主体的劳动者的相关权益。因为政府决定一切，劳动者只是单纯、被动地充当着缴费主体，无权对自己所承担的义务提出主张，无权过问由自己缴费形成、本属于自己的个人账户资金的管理与投资营运。试想，对于进入后改革时期的中国来说，虽然市场经济体制基本成形，但由于利益格局重新分化组合，结果导致交易秩序失范，交易成本上升，机会主义盛行，亟待明晰利益关系调整的方向(冯涛、朱旭光，2006)。有鉴于此，中央政府提出了构建和谐社会的发展目标。那么，我国构建和谐社会需要解决的核心问题是什么？与我国基本养老保险个人账户基金投资管理的关系怎样呢？根据诺思(North，1981)的"国家悖论"，我们必须清醒地认识到，尽管我们已经推进了30年的市场化改革，但政府依然通过一系列显规则和潜规则影响着资源的配置，政府主导型的发展模式所带来的政府权利边界的过渡扩张和行为的不规范问题越来越多地影响到社会的和谐与发展的效率。这意味着我国和谐社会建设需要解决的核心问题是规范权利配置，建构以利益均衡与制衡为核心内容的和谐制度。既然理论研究及实践都表明政府在现代市场经济制度结构中已经成为一个不可或缺的角色，它与其它市场主体之间存在着一种互补和替代关系，政府在解决市场失灵方面是一个不可替代的角色，解决养老基金投资管理的政府失灵问题就决不是要盲目地减少政府干预，让政府完全退出来。毕竟，基本养老保险个人账户基金的社会保障属性决定了政府监管养老基金的运行是其基本职能。因此，现实情况决定了我们既不能盲目否定政府在基本养老保险个人账户基金管理中的作用，也不能盲从政府直接管制和统一集中管理形式的养老基金投资制度安排，而是要把政府角色纳入到整个市场经济及社会保障制度的框架之中，明晰政府的权力、责任和义务，界定政府的权力边界，有效地约束和规范政府行为，解决政府职能的错位、越位和缺位问题，使政府的行为权利和市场制度结构有机匹配，充分保障社会的各种交易权利得以公平实现(冯涛、崔光庆，2007)。只有这样，才既能发挥政府在养老基金投资管理中的必要职能，又能防止其行为对养老基金市场机制造成损害。正因为如此，如果单纯从投资收益率方面进行评价，政府集权管理模式因不利于责任分担机制的合理界定而难以分散和控制政府的责任，往往成为政府部门专用资金的来源，从而降低了养老保险个人账户基金管理的效率，使其投资效益较差(李珍等，2005)。而从辽宁、黑龙江和吉林等试点省份的实践来看，虽然社会统筹基金与个人账户基金实行了分账管理，并使个人账户由"空账"转为实账，但这种分账制改革是有缺陷的，至少是不彻底的，因为政府仍然是养老保险个人账户基金管理与投资运作的主体，个人账户资金仍然和社会统筹资金一样只能存入银行和购买国债，基金的所有人对基金的管理与投资仍然没有任何话语权。毕竟，分账制的改革方向不应该只是仅使社会统筹不挤占挪用个人账户资金、将个人账户做实，而应将社会统筹与个人账户基金的管理与投资运营真正的分离。更何况，从投资学的角度分析，基金的性质不同，其投资主体、投资工具与投资策略就有很大区别。惟如此，才能真正提高养老保险个人账户基金的投资管理效率。